Víctor Lapuente: ‘A Espanya la corrupció només la denuncien els herois’

Polítics, buròcrates i corrupció. Aquests són els ingredients d’Organizado el Leviatán (Ediciones Deusto), un llibre que explica com les relacions entre els funcionaris i els dirigents polítics condicionen el bon govern de les democràcies. Els autors, Víctor Lapuente i Carl Dahlström, assenyalen que l’abundant corrupció del sud d’Europa té una explicació senzilla: la burocràcia s’ha barrejat amb la política. No hi ha tallafocs ni protecció perquè les males pràctiques i la corrupció esdevinguin mínimes, com passa als països nòrdics. Per saber-ne més, parlem amb Víctor Lapuente, investigador del departament de ciències polítiques de la Universitat de Gotemburg.

—Al llibre us queixeu de manera reiterada de la poca literatura que hi ha sobre la relació entre la burocràcia i la corrupció.
—Hi ha moltíssima literatura sobre els partits i els polítics, com si fossin la solució de tots els mals. Tanmateix, no és tan senzill. No calen únicament partits i electes íntegres. La realitat ens ha demostrat diverses vegades que, governi qui governi, totes les formacions acaben tenint corrupció. Per tant, potser ens cal reenfocar la situació, no mirar tant els partits i observar amb més profunditat les institucions i, en aquest context, la burocràcia. Hi ha una metàfora que diu que el govern és com un oceà: la primera capa de quinze centímetres són els polítics, però tota la resta és la burocràcia i els milers i milers de persones que treballen a l’administració. Cal, doncs, estudiar-ho i entendre quins interessos tenen.

—Continuant amb la metàfora, hi ha parts de l’oceà que encara no s’han explorat mai.
—Hi ha molta feina per a fer. Sí, sí… Les clavegueres. [Riu.]

—Una de les idees centrals del llibre és que la corrupció és inevitable. Per tant, el debat ha de ser entre corrupció sistèmica o individual. Lluitar contra la corrupció o prevenir-la.
—Efectivament. Partim de la hipòtesi que comparteixen molts economistes i estudiosos que la corrupció és inevitable. El sector públic gestiona el 50% de l’economia i regula l’altra meitat. Les oportunitats per a enriquir-se són brutals, però no els polítics i prou, també els empresaris, els sindicats, etc. Per tant, cal controlar aquestes situacions perquè la corrupció no esdevingui sistèmica. Un primer ministre suec va dir fa uns anys que el país tenia la corrupció mínima. És a dir, hi ha una expressió mínima que és impossible d’eradicar. Per tant, has de podar-la perquè no creixi i s’infiltri en tot el sistema.

—Una altra qüestió central és la identificació de la corrupció amb aquells polítics que poden nomenar a dit els funcionaris.
—És un dels factors més importants que ens ajuda a entendre per què hi ha més corrupció al sud d’Europa que al nord. Allà on els polítics tenen capacitat per a nomenar els funcionaris, el contingut de les lleis és menys rellevant. No prevaldrà tant el cos legal sinó l’interès del funcionari en la seva carrera professional. I a Espanya, passa sovint que aquesta carrera va lligada a la del polític. Si comparem un funcionari espanyol i un de britànic que acaben d’entrar a l’administració, el segon té un munt de graons professionals despolititzats per a escalar. El seu únic material d’escalada són l’esforç, els mèrits i les seves competències. En canvi, a Espanya, i em refereixo a l’estat però també a les autonomies i als ajuntaments, el funcionari només veu un o dos graons. La resta són càrrecs de confiança i de lliure designació dels polítics.

—Les comunitats autònomes han replicat el model estatal?
—El seu cas, fins i tot, fa més pena. Han tingut l’oportunitat de crear una administració nova i l’han malgastada.

—A l’OCDE, Espanya és un paradigma d’aquesta relació entre polítics i funcionariat?
—Al món desenvolupat, Espanya és a la part mitjana-baixa. En comparació amb la resta del món, som a la part alta. Però a mi no em preocupa tant la posició actual, sinó que estem encallats en aquesta posició. Fa anys que gairebé no avancem. De fet, alguns indicadors han caigut.

—I què cal fer?
—No és senzill. Els partits tenen tots els incentius i interessos per a dir, abans de guanyar les eleccions, que no polititzaran l’administració. Però quan toquen poder, el seu interès principal és aferrar-lo i es desdiuen de tot allò que defensaven a l’oposició. No podem confiar només en els partits polítics. L’experiència als països nòrdics i anglosaxons demostra que fins que no s’han involucrat la societat civil, les cambres de comerç, els empresaris, els sindicats, les ONG, etc., és difícil de canviar les coses. Cal exercir pressió sobre el sistema. I un dels problemes que tenim ara –beneït problema, tot sigui dit– és que hi ha una recuperació econòmica. En plena crisi es parlava molt més de fer canvis institucionals profunds i ara la recuperació ha fet oblidar algunes d’aquestes reformes. De totes maneres, s’ha de reconèixer que la fragmentació política ha ajudat a generar aquest debat.

—Si repassem els índexs de menor corrupció, les primeres places les ocupen països petits, poc poblats i desenvolupats. Són condicions necessàries?
—No són condicions sine qua non, però és veritat que ser un país petit possiblement ajuda a mantenir a ratlla la corrupció. Hi ha recerca sobre l’anomenat broadcasting efect, que podríem traduir com ‘efecte de propagació’. I la idea és mesurar els quilòmetres que hi ha entre el centre de la capital i la frontera. La teoria diu que en països com Singapur, on la distància és curta, és més fàcil de controlar la corrupció que no pas un país extens com el Congo. Tanmateix, la nostra experiència amb la descentralització d’Espanya ens diu el contrari. Les comunitats autònomes han reproduït el model estatal i els seus problemes. Per tant, crec que ser país petit no és una condició necessària ni suficient, ja que podem trobar països que reprodueixen dinàmiques feudals o de cacic. Jo seria força escèptic perquè en aquests mateixos índex, Alemanya puntua força bé. Però sí que és cert que els països petits funcionen molt millor que la gent no es pensa. No a Catalunya, òbviament [riu], però sí en altres llocs. Estònia i els països nòrdics són exemples clars de viabilitat.

—Abans assenyalàveu també les comunitats autònomes. Què passa amb el Principat, per exemple?
—Crec que hi ha un desfasament entre les institucions públiques i un coneixement molt potent sobre les reformes que calen a l’administració. No parlo de sacsejada, que seria un canvi radical, sinó d’una reforma important per a acostar Catalunya als països nòrdics. Hi ha gent molt preparada que ja hi treballa. Per exemple, Guillem López Casasnovas, Carles Ramió, Francesc Longo, Joan R. Rovira i Josep Valor van fer un llibre blanc sobre l’administració.

—Parleu de reforma. Me’n podríeu posar algun exemple?
—Cal desfuncionaritzar posicions tècniques i permetre més mobilitat. Però, per posar un exemple concret, caldria crear la figura dels directius públics. Directius que facin de tallafoc entre els polítics i els funcionaris. Un càrrec que haurien de desenvolupar gent de prestigi i professional de la gestió. Serien similars als directius del sector privat i completament al marge dels partits. Hi ha gent així, a Catalunya, només cal voluntat política i debat polític en general, perquè ara només es parla de la independència.

—Per què creieu que el model de carreres separades, que consisteix a despolititzar el funcionariat, tal com passa a Suècia, és un bon tallafoc per a la corrupció?
—Les grans decisions, que són les que fan riques empreses de la nit al dia, com ara construir una línia d’alta velocitat, són oportunitats molt clares per a la corrupció. Si això queda en mans d’una elit político-burocràtica lligada a un partit polític és molt fàcil que ningú no decideixi de barrar els peus als polítics corruptes. Ningú no els durà la contrària o els dirà directament que allò que fan és il·legal. El model de carreres separades fa conviure persones amb interessos diferents i això porta a una situació de control. El polític es deu a l’electorat, però els funcionaris treballen amb tranquil·litat perquè el seu futur no està lligat a la sort o els capricis del polític. Voldria fer un apunt.

—Endavant.
—Fins ara, la separació entre la política i l’administració s’havia entès com a separar activitats. El polític prendrà una decisió, llavors el funcionari analitzarà si és correcta o no. Això fan, si més no, els secretaris i els interventors. Nosaltres diem que no s’han de separar tant les activitats. De fet, les grans decisions es poden prendre conjuntament. Cal separar els interessos, les carreres professionals. D’aquesta manera, els uns seran lliures dels altres.

—Amb un sistema de separació de carreres es podrien haver aturat projectes faraònics com les radials de Madrid, les estacions fantasma del TAV o els aeroports de Castelló o Ciudad Real?
—És difícil de dir, però analitzant les dades generals de països que apliquen aquest sistema, observem que hi ha menys corrupció, però també menys malbaratament de recursos públics. Les polítiques públiques es fan d’una manera més eficaç i eficient. És a dir, d’acord amb uns criteris econòmics i no de les voluntats faraòniques del dirigent de torn.

—També es podria argumentar que el sistema de carreres separades pot degenerar en una mena de contrapoder. Aquest funcionariat es podria excedir, com hem vist en l’administració de Trump, en què un alt càrrec ha dit en un article a The New York Times que era part de la resistència contra el president. Pot passar, això, o és massa conspiranoic?
—No és conspiranoic. Al llibre posem l’exemple del Japó. I en certa manera també podríem parlar del franquisme. Franco deia als seus ministres allò de ‘no us fiqueu en política’ i els funcionaris feien i desfeien sense cap mena de control ni responsabilitat política. Però el cas del Japó és una mostra força paradigmàtica. Els polítics han donat una llibertat als funcionaris que els ha permès de prendre decisions a llarg termini sobre el futur del país. Les conseqüències han estat nefastes, però ningú no els ha exigit responsabilitats. Un dels missatges que volem donar al llibre és que és tan dolent confiar en una administració completament polititzada com en un govern de buròcrates. Els extrems no són mai bons. Hi ha d’haver un equilibri. Per això em sembla que el cas dels Estats Units és molt perillós per a la democràcia.

—De fet, l’ex-president Barack Obama va dir que la democràcia americana no funcionava així, i que si no els agradava l’administració, havien de dimitir.
—No n’he seguit les repercussions, però em semblen unes paraules sensates.

—Per tant, parlem d’un model de desconfiança mútua.
—Un model de desconfiança mútua, sí. És una mica allò que deia un city manager [gestor municipal] de Nova York: ‘Jo no treballo per al batlle, jo treballo amb el batlle.’ I la idea és aquesta, un control entre les parts però compartint tasques.

—Critiqueu amb duresa els privilegis que tenen els funcionaris de l’estat i les comunitats respecte dels treballadors públics d’altres països, com ara els nòrdics.
—És una de les motivacions del llibre. Fent una mica d’anàlisi històrica, a països en vies de desenvolupament o a l’Espanya del segle XIX principi del XX, és millor tenir treballadors públics que siguin completament funcionaris i no puguin perdre la feina. Però en països desenvolupats, arriba un moment que la relació és absolutament la contrària. Com més funcionaritzats estiguin els treballadors públics, com més privilegis tinguin, en comparació amb les condicions del sector privat, més dolenta és la qualitat del govern.

—I què proposeu?
—Només haurien de ser funcionàries aquelles persones que exerceixen funcions d’autoritat. No té sentit que ho siguin el personal sanitari, els docents, els serveis socials. No pot ser que es regeixin per uns criteris i unes condicions completament diferents de les del sector privat.

—Us referiu al sou?
—Parlant de sous quantiosament superiors per la mateixa feina. I la bretxa entre els sectors públics i privats com més va més creix. Fa poc, em van fer una entrevista a Ràdio Extremadura i un periodista em deia que pels carrers es podia diferenciar clarament qui treballava per l’administració i qui no. Aquestes diferències poden acabar comportant tensions socials.

—I què passaria amb les oposicions?
—Les oposicions s’han de substituir per mètodes de selecció més apropiats per al segle XXI. Cal enfocar la tria en una funció concreta i no pas perquè la persona faci una carrera vital dins l’administració. Ha de prevaler la meritocràcia i s’ha d’evitar el nepotisme. A més, no és gens clar que les oposicions evitin els tripijocs. I he de dir que les oposicions són una obsessió personal, em semblen un model molt regressiu. Qui es pot permetre tenir un fill estudiant tres anys, quatre o cinc? Però no és això i prou, també fan que molts funcionaris provinguin de determinades universitats amb contactes. Per exemple, al voltant de Madrid és més fàcil que hi hagi funcionaris. Hem de fer facilitar l’accés a les diverses classes socials, però també entre els diversos territoris.

—Què passaria si anéssiu al congrés espanyol amb aquestes propostes?
—Que em tallarien el cap [riu].

—Ningú no ho posarà en pràctica, doncs.
—És molt difícil. De fet, en la meva tesi doctoral vaig estudiar una reforma de l’administració que va fer Bravo Murillo a Madrid a mitjan segle XIX. En teoria, les lleis eren més avançades, modernes i meritocràtiques que les que es discutien al Regne Unit, que en aquell moment era la gran referència. Però no es van dur a la pràctica. I aquí pot passar igual. Sobre el paper pot lluir molt, però hi ha molts interessos, sobretots dels cossos funcionarials, però d’altres també. Ara bé, en altres països també hi havia interessos i, tot i això, es van fer les reformes.

—Com quin?
—Suècia. Als anys seixanta, la majoria de treballadors públics suecs eren funcionaris i es van desfuncionaritzar. Cal més consciència social, però em sembla que hi ha una maduresa suficient a la societat espanyola per a discutir sobre aquestes coses sense radicalismes i seguir l’exemple suec. Ara, les reformes necessiten temps.

—Tornem al model de vigilància mútua. Ana Garrido, la funcionària de Boadilla que va alertar sobre el cas Gürtel, hauria perdut la feina i hauria estat assetjada, a Suècia? Com es protegeixen els alertadors de la corrupció?
—Hauria perdut la feina qui hagués intentat esbrinar qui era Ana Garrido. Exactament el contrari que a Espanya. De fet, va dir: ‘Tornaria a denunciar-ho perquè no tinc fills.’ A Espanya, la corrupció només la denuncien els herois i això demostra que tenim un problema cultural. Una cultura que genera herois… Jo prefereixo que passi com a Suècia o qualsevol altre país nòrdic, on no en calen, d’herois. Són homes i dones normals que, en compliment de la seva feina, denuncien la corrupció amb tota la protecció.

—Però com s’aconsegueix aquesta protecció?
—Es pot aconseguir invertint la càrrega de la prova. Fins ara, les administracions han estat molt garantistes sobre la seva privacitat, fins i tot han arribat a contractar consultores per esbrinar qui havia filtrat informació a un periodista. A Suècia, en canvi, aquesta persecució de l’informador està tipificada al codi penal. D’aquesta manera, els polítics eviten de trucar als diaris per saber la identitat del filtrador. Si ho fessin, cometrien un delicte. Mesures com aquesta ajuden a esvair la por de denunciar.

—Hem parlat dels models de diversos països, però com és el funcionariat de la Unió Europea? És una gran màquina integrada a la política o viu al marge de qualsevol dependència?
—No està integrada encara a la política, però sí que és una gran màquina burocràtica. Segueix més el model francès que no el nòrdic; és a dir, és més de carreres dins de l’administració amb gent molt preparada. Crec que les dinàmiques són diferents perquè no hi ha la politització que hi ha en alguns estats del sud d’Europa. De totes maneres, crec que caldria redissenyar el model, però l’estructura burocràtica és tan forta que és poc factible ara mateix.