El papa és, d’una perspectiva jurídica, dues coses completament diferents al mateix temps. És el cap de la Santa Seu, una de les institucions de dret internacional més antigues del món, reconeguda com a tal des de l’edat mitjana i independent de qualsevol territori, també de l’estat del Vaticà. Però al mateix temps és el monarca absolut de l’Estat de la Ciutat del Vaticà, un estat sobirà europeu de només 44 hectàrees creat el 1929 per un tractat signat amb la Itàlia de Benito Mussolini. Aquestes dues entitats no són pas la mateixa cosa, no funcionen amb la mateixa lògica i no tenen el mateix origen. Però es dóna el cas que el mateix home, en qualitat de papa, és el cap d’ambdues simultàniament. I aquesta dualitat fa que ell tingui una posició internacional i dins cada estat que no té equivalent en el món contemporani i que ha estat definida com “la trampa genial”.

Per entendre com funciona i quines conseqüències pràctiques té, cal partir de la distinció fonamental entre una entitat i una altra.

La Santa Seu: una sobirania espiritual sense territori

La Santa Seu, dita també Seu Apostòlica, és la institució de govern central de l’Església Catòlica. No és un estat. No compleix els criteris clàssics que el dret internacional exigeix per reconèixer un estat: no té un territori definit per dret propi, no té una població permanent en el sentit convencional, i la seua autoritat no deriva del control d’un tros de terra. Malgrat això, la Santa Seu és, per una tradició de segles, un subjecte de dret internacional reconegut d’ençà de l’edat mitjana, amb independència de l’existència de l’antic Estat Pontifici i de l’actual Estat de la Ciutat del Vaticà. La seua personalitat jurídica internacional ha estat i continua essent generalment reconeguda, tant pels estats com per la doctrina jurídica.

La seua autoritat prové de ser el centre d’una comunitat espiritual que agrupa gairebé 1.400 milions de persones a tot el planeta. I el cas és que aquesta autoritat és reconeguda en el dret internacional d’ençà de l’edat mitjana, i va sobreviure fins i tot al moment en què la Santa Seu va perdre els territoris sobre els quals governava en forma d’estat.

Perquè això va passar. El 1870, quan les tropes del Regne d’Itàlia van entrar a Roma i es van annexionar el territori que fins aleshores eren els Estats Pontificis, el papa va quedar sense cap regne per administrar, com passava fins aleshores. Durant seixanta anys, entre el 1870 i el 1929 –quan es va crear la Ciutat del Vaticà–, la Santa Seu va existir sense cap metre quadrat de terra sota la seua sobirania. Però malgrat això, va continuar exercint el dret d’enviar i rebre representants diplomàtics, i va mantenir relacions amb els estats existents, entre els quals, les principals potències de l’època: Rússia, Prússia i Àustria-Hongria. Cap altre exemple en la història del dret internacional mostra amb tanta claredat que la personalitat jurídica de la Santa Seu no depèn del territori: existia abans que tingués cap estat, i va continuar existint fins it tot quan l’estat va desaparèixer.

Per això, avui, la Santa Seu és l’entitat que, efectivament, actua en la diplomàcia internacional. Manté relacions diplomàtiques amb més de 180 països del món, en alguns casos d’ençà de temps immemorials; contribueix de fa segles al desenvolupament del dret internacional, i participa en l’activitat de múltiples organitzacions internacionals i multilaterals. Els nuncis apostòlics, que són els diplomàtics papals davant els estats i les organitzacions internacionals, són reconeguts a tot el món com a representants de la Santa Seu i no pas de l’Estat de la Ciutat del Vaticà.

L’Estat de la Ciutat del Vaticà: un estat creat per protegir una institució

L’Estat de la Ciutat del Vaticà, en canvi, és una entitat molt més recent i molt més convencional. Va néixer el 1929 i la seua creació va tenir una lògica molt precisa: donar a la Santa Seu un substrat territorial que en garantís la independència visible davant qualsevol govern.

L’11 de febrer de 1929, Benito Mussolini, en representació del rei Víctor Manuel III, i el cardenal Pietro Gasparri, en nom del papa Pius XI, signaven els Pactes del Laterà, pels quals es posava fi a l’anomenada “qüestió romana” amb la creació del minúscul estat de la Ciutat del Vaticà, al voltant de la basílica de Sant Pere.

Els pactes signats aquell dia comprenien tres documents: un tractat polític que reconeixia l’estat del Vaticà, un concordat i una convenció financera.

El tractat polític creava l’estat i el reconeixia com a sobirà. El concordat regulava la relació entre l’església i l’estat italià. La convenció financera establia una compensació econòmica en concepte de la pèrdua dels antics territoris pontificis: Itàlia va pagar 750 milions de lires en efectiu i 1.000 milions en bons d’estat. Sota el concordat, el catolicisme era declarat la religió oficial d’Itàlia, i l’estat es comprometia a donar suport a l’educació religiosa a les escoles, alhora que es derogaven les lleis anticlericals.

El resultat territorial de l’acord va ser la creació d’un estat independent, però minúscul. Molt allunyat dels antics estats papals que havien arribat a ocupar una part substancial del territori que avui és Itàlia.

L’Estat de la Ciutat del Vaticà només ocupa 44 hectàrees enmig de Roma, amb la basílica de Sant Pere, els museus, els jardins, el palau apostòlic i uns quants edificis. Té la seua pròpia bandera, els seus propis passaports, el seu codi postal i d’internet, els seus propis mitjans de comunicació i fins i tot el seu propi sistema judicial. El cap d’estat és el papa, que hi exerceix un poder monàrquic absolut: no hi ha eleccions –excepte el particular cas del conclave–, no hi ha parlament, no hi ha oposició ni partits. La representació de l’estat davant els estats estrangers i més subjectes de dret internacional es reserva al papa mateix, que l’exerceix per mitjà de la Secretaria d’Estat. La facultat de concedir amnisties, indults, multes i gràcies també és reservada al sant pare.

La relació entre les dues entitats queda definida en els mateixos Pactes del Laterà. L’Estat de la Ciutat del Vaticà és creat pel Tractat del Laterà per “garantir l’absoluta i visible independència de la Santa Seu” i “garantir-li una sobirania indiscutible en els afers internacionals”. Per tant, el Vaticà com a estat no existeix per si mateix: existeix com a suport de la Santa Seu. La Ciutat del Vaticà, per dir-ho així, és la base física o territorial de la Santa Seu, gairebé un pedestal sobre el qual reposa una autoritat independent i sobirana molt més gran i singular: la de la Santa Seu.

La mateixa persona, dos títols jurídics diferents

Segons aquesta peculiar arquitectura jurídica, el papa és el cap de totes dues entitats al mateix temps, però amb qualitats jurídiques completament diferents. Com a bisbe de Roma i successor de Pere, és el cap de la Santa Seu i de l’Església Catòlica universal. Però com a sobirà de l’Estat de la Ciutat del Vaticà, també és un monarca –allò que es va conèixer com a “rei de Roma”– en el sentit que el dret internacional reconeix als caps d’estat.

I aquesta distinció no és merament formal, sinó que té efectes concrets en el funcionament de la diplomàcia vaticana. Quan la Santa Seu signa un tractat amb un altre estat, ho fa en nom de la Santa Seu i no pas de l’Estat del Vaticà. Quan la Santa Seu entra en acords en nom de l’Estat de la Ciutat del Vaticà, fa servir la fórmula: “Actuant en nom i en interès de l’Estat de la Ciutat del Vaticà”. Les ambaixades estrangeres a Roma s’acrediten davant la Santa Seu, no pas davant l’Estat del Vaticà. I és la Santa Seu que envia nuncis apostòlics als estats, no pas el Vaticà com a estat.

I, d’aquesta manera, si bé la Santa Seu no és un estat, tampoc no és, únicament, una entitat abstracta com una organització internacional. I aquesta doble naturalesa –institució i persona alhora– és la que fa del papa un actor únic en el sistema internacional. Perquè, per una banda, l’autoritat de la Santa Seu és independent de la presència d’un papa en exercici i, per una altra, va més enllà dels límits físics de l’Estat de la Ciutat del Vaticà, la qual cosa és un tret únic respecte dels governs del món convencionals.

Els concordats: els tractats peculiars que regulen la vida interior dels estats

Un dels instruments diplomàtics exclusius de la Santa Seu –que cap més estat del món pot invocar– és el concordat, amb què s’expliquen molt bé els avantatges del sistema dual al voltant del papa.

Un concordat és un tractat bilateral entre la Santa Seu i un estat sobirà que regula la presència, els drets i les condicions en què l’Església Catòlica opera en aquell territori. Té rang de dret internacional i és, per tant, jurídicament superior a la legislació ordinària del país.

I la cosa és que, com que els concordats es fan amb la Santa Seu i no pas amb l’arquebisbe catòlic local, generalment poden sobrepassar les lleis nacionals i situar-s’hi per damunt. Això significa que els privilegis, un cop atorgats a l’església, queden fora del control democràtic ordinari. Ciutadans del mateix país veuen regulada la seua activitat no pas per les lleis pròpies sinó per un “tractat internacional”.

Els continguts habituals dels concordats cobreixen un ventall ampli de matèries. El reconeixement dels matrimonis canònics com a matrimonis civils, sense necessitat de cap procediment addicional. L’accés de capellans catòlics a hospitals, presons i institucions militars. El dret d’establir i mantenir escoles catòliques. L’estatut fiscal de l’església. El sistema de nomenament dels bisbes. La propietat dels béns immobles de l’església. La presència de l’assignació tributària –el mecanisme pel qual els contribuents poden destinar un percentatge del seu impost a l’església– que existeix a l’estat espanyol, Itàlia i Alemanya, entre més.

El concordat espanyol del 1953 és un exemple detallat dels privilegis que aquests acords poden incloure. El concordat del 1953 va atorgar a l’Església Catòlica a l’estat espanyol un conjunt de privilegis extraordinaris: casament canònic obligatori per a tots els catòlics; exempció de la tributació governamental; subvencions per a noves construccions; censura de materials que l’església considerés ofensius; el dret d’establir universitats, i el dret d’operar emissores de ràdio i publicar diaris i revistes. En canvi, Franco va obtenir el dret de nomenar els bisbes catòlics a l’estat espanyol, fins i tot amb poder de vet sobre els nomenaments de clergat fins al nivell de rector de parròquia. La transició postfranquista va haver de negociar la revisió d’aquells privilegis amb la Santa Seu, amb una negociació internacional, i no pas com una qüestió d’ordre intern, cosa que sempre situa el papa en una posició negociadora de privilegi.

El marc jurídic internacional: un debat no tancat

Per qüestions com aquesta –haver de discutir com un tractat internacional una posició que només afecta tractats estatals–, la natura jurídica de la Santa Seu continua essent objecte de discussió entre els especialistes en dret internacional. Hi ha tres corrents principals d’interpretació.

Un primer corrent sosté que la personalitat jurídica internacional de la Santa Seu és anterior a qualsevol tractat i deriva directament de la seua naturalesa com a centre de l’Església Catòlica. Amb aquesta visió, el Tractat del Laterà simplement va reconèixer explícitament una situació que ja existia.

Un segon corrent considera que la posició internacional de la Santa Seu va quedar aclarida com a resultat del Tractat de Laterà del 1929 i que aquest tractat va marcar la represa de la pertinença formal, interrompuda el 1871, de la Santa Seu a la societat dels estats.

Un tercer corrent, més crític, argumenta que la Santa Seu no compleix la definició acceptada d’estat en dret internacional i que hauria de ser tractada com una organització no governamental en les conferències de les Nacions Unides. Aquesta posició sosté que la Santa Seu no és un estat, sinó una organització religiosa, i que el seu estatus actual li confereix una influència indeguda en les conferències multilaterals que no es correspon a la que tenen les altres religions.

En la pràctica, aquest debat jurídic no ha tingut conseqüències sobre l’estatus de la Santa Seu, que continua operant amb plena personalitat internacional reconeguda per pràcticament tots els estats del món.

La posició del papa en el sistema internacional és, doncs, el fruit d’una sedimentació jurídica i política de molts segles: una institució d’origen medieval que va sobreviure a la pèrdua de tots els seus territoris, que va aconseguir un nou suport territorial en un acord amb una dictadura feixista, i que opera en el món contemporani amb dos títols jurídics superposats que li permeten d’actuar simultàniament com a autoritat espiritual global i com a sobirà d’un estat reconegut. Una trampa genial que permet al papat de fer coses que cap altre estat o cap altra organització religiosa no pot fer.