Què fa vinculant un referèndum?

El president Carles Puigdemont ha modificat el full de ruta cap a la independència d’acord amb Junts pel Sí i la CUP per incloure-hi un referèndum d’independència pactat amb l’estat, si és possible, o d’acord amb la legalitat catalana nascuda de l’aprovació de les lleis de desconnexió el juny o el juliol de l’any vinent. Per a incorporar el referèndum al full de ruta, la demanda d’un referèndum ‘unilateral’ s’ha reconduït cap al compromís d’un referèndum ‘vinculant’ (per tant, posant l’accent en el què i no en el com). D’aquesta manera, la principal diferència del referèndum que es farà l’any que ve respecte del 9-N serà que el resultat obligarà el govern i les institucions de Catalunya a executar-ne el resultat.

Des d’un punt de vista polític, un referèndum és vinculant en la mesura que obliga el govern a aplicar-ne el resultat. Des d’un punt de vista pràctic, un referèndum és vinculant en la mesura que qui l’ha convocat té la capacitat i la determinació de fer-ne complir el resultat en una població i un territori determinats. Des d’un punt de vista democràtic, és vinculant en la mesura que s’acompleix amb les mínimes garanties d’informació, participació i pulcritud procedimental exigibles. I, des d’un punt de vista legal, és vinculant en la mesura que és convocat seguint el procediment previst per la llei vigent.

Per saber quins d’aquests aspectes tenen més importància en el cas concret del referèndum sobre la independència de Catalunya, n’hem demanat l’opinió de juristes i professors de dret constitucional i ciències polítiques i hem repassat què va dir el Consell Assessor per a la Transició Nacional sobre la possibilitat de fer un referèndum d’aquesta mena.

El codi de bona conducta

Antoni Abat Ninet, professor de dret a la Universitat de Copenhaguen, explica que el caràcter vinculant d’un referèndum depèn de molts factors. El primer, la ipseïtat: ‘Els convocants del referèndum han de manifestar-ne el caràcter vinculant.’ Després de deixa clar que ‘cada referèndum és únic i el context i la casuística haurien de ser concretíssims’, afegeix: ‘No hi ha cap normativa específica que atorgui l’efectivitat i el caràcter vinculant al referèndum.’

Amb tot, recorda que el 2007 la Comissió de Venècia va aprovar un ‘Codi de bona conducta en matèria referendària’, una mena de llibre blanc que podria servir de marc orientatiu sobre els requisits essencials que ha de respectar el referèndum. Per ell, cal fer un esment especial als drets de participació, llibertat d’expressió i més drets fonamentals que legitimen l’instrument i l’aplicació del resultat.

En el cas català –diu Abat– una llei hauria d’establir el marc legal de tots els elements legals i tècnics relatius al referèndum i s’hi haurien d’involucrar tants organismes internacionals, observadors i estats com fos possible, que validessin el compliment dels requisits i el resultat. El caràcter vinculant, per ell, ‘el determinarà en última instància la possibilitat d’aplicar i fer efectiu políticament el resultat, qüestió que no depèn de l’instrument’.

Legitimitat i caràcter vinculant

Hèctor López Bofill, jurista i professor de dret constitucional de la Universitat Pompeu Fabra, diu: ‘Allò que fa vinculant un referèndum és l’ordenament jurídic que el regula.’ A Espanya, d’acord amb la constitució, els referèndums de qüestions de transcendència política (article 92) no són vinculants, però ‘sí que ho són els referèndums de reforma constitucional’.

Lópex Bofill suggereix: ‘Una llei del Parlament de Catalunya podria establir que un referèndum és vinculant per al govern de la Generalitat per bé que seria una regulació totalment contrària a la constitució espanyola.’ I deixa clar que una cosa és la legitimitat i una altra, el caràcter vinculant. ‘La legitimitat, inclosa la possibilitat de reconeixement internacional –diu–, depèn de molts factors jurídics i polítics com ara les garanties democràtiques i la participació, entre més.’ En canvi, ‘la vinculació per a les institucions depèn del que estableixi la regulació del referèndum’.

Llindars i cens electoral
Joan Ridao, professor de dret constitucional i membre del Consell de Garanties Estatutàries, recorda en el seu estudi sobre el dret de decidir i la consulta sobre el futur polític de Catalunya, que en el cas de Montenegro, la Convenció de Viena va recomanar emfàticament que hi hagués un consens previ entre el govern, favorable a la independència, i l’oposició unionista sobre quina majoria legitimaria la decisió dels ciutadans. I explicava: ‘Així, sota la protecció de la UE, els dos sectors van acordar acceptar una majoria del 55% dels electors, una xifra que resulta de les estimacions de totes dues parts sobre les seves forces respectives i que implicava un cert grau d’incertesa sobre el resultat.’

En relació amb aquell cas, Ridao també recordava les consideracions fetes sobre el cens electoral del referèndum: ‘Pel que fa a la composició del cens electoral, enfront de les pretensions d’ambdues parts de redefinir el significat de ciutadania (que incloïa els montenegrins d’origen que residien a Sèrbia o els canvis en els períodes de residència requerit per votar), la Convenció de Viena va argumentar a favor de l’estabilitat del cens i en contra de modificacions ad hoc o específiques per a la consulta sobre la separació de Sèrbia.’

L’exemple de Noruega
Els informes del Consell Assessor per a la Transició Nacional elaborats abans de la consulta del 9-N exploraven algunes hipòtesis sobre cap on podia evolucionar el procés independentista. A partir d’aquestes possibilitats, oferia un seguit de recomanacions de caràcter tècnic i jurídic. A l’informe sobre el procés constituent (número 10), el CATN apuntava la situació següent: ‘En qualsevol escenari de no-col·laboració, si no hi ha hagut una consulta prèvia, seria convenient celebrar un referèndum de ratificació de la proclamació d’independència que, en el seu cas, s’hagués produït. Existeix algun exemple comparat en aquest sentit i aquesta opció hauria de tenir-se en compte, segons les circumstàncies del moment. Fins i tot podria valorar-se la possibilitat que la mateixa proclamació d’independència inclogués un compromís de celebració d’un referèndum de ratificació en el termini més breu possible. En cas de celebrar-se aquest referèndum de ratificació, anunciat prèviament a la proclamació d’independència o no, hauria de tenir lloc abans d’iniciar-se pròpiament el procés constituent.’

I exposava l’exemple a què feia referència: ‘Noruega va celebrar un referèndum (1905) per ratificar la dissolució de la unió amb Suècia declarada prèviament pel parlament noruec. En altres casos, el referèndum s’ha produït després d’una declaració del parlament que no comportava directament la independència: en el cas d’Estònia, el referèndum (1991) va tenir lloc després d’una declaració d’independència diferida, realitzada pel parlament. En el cas de Croàcia, el referèndum (1991) es va celebrar després d’una declaració de sobirania del parlament, que no comportava la independència automàtica.’

Legalitat catalana
En el cas que ens ocupa, si no s’ha pactat prèviament amb l’estat espanyol, el referèndum es farà a continuació de l’aprovació de la llei de transitorietat jurídic (altrament anomenada llei fundacional o llei constitucional provisional), que en seria la font de legitimació legal. Amb tot, el debat sobre què fa vinculant un referèndum és obert. L’opinió dels experts és diversa i, a voltes, contradictòria. A banda els consells del codi de bona conducta de la Convenció de Viena, no hi ha cap norma internacional d’aplicació general que indiqui quines condicions doten de caràcter vinculant els referèndums. Al cap i a la fi, el referèndum serà una decisió política d’un parlament elegit democràticament. I mentre l’estat espanyol i la comunitat internacional no hi vulguin intervenir, aquest parlament tindrà la potestat de decidir quines condicions posa al referèndum de caràcter procedimental i al resultat per a considerar-lo vinculant.