La nova fase de l’acord d’associació d’Andorra amb la UE: què passarà ara i quan serà el referèndum?

L’acord d’associació d’Andorra i San Marino amb la Unió Europea ha superat finalment un dels obstacles polítics més delicats. El Comitè de Representants Permanents dels vint-i-set estats membres, el COREPER, ha donat el vist-i-plau al text per unanimitat després de mesos de retards, reserves jurídiques i el blocatge exercit per Bulgària, i avui l’ha aprovat el Consell de la Unió Europea. 

La decisió permet d’obrir el camí cap a la signatura i la ratificació. El COREPER també ha resolt una de les qüestions que més havia condicionat la tramitació: l’acord tindrà naturalesa mixta i, per tant, tant la signatura com la ratificació implicaran els vint-i-set estats membre més enllà d’Andorra, San Marino i les institucions europees.

El cap de govern, Xavier Espot, ha dit que la decisió era una fita important després de dos anys amb el text pendent de revisió. Segons l’executiu andorrà, es preveu de signar-lo el mes de setembre.

Què ha aprovat exactament el COREPER?

El COREPER és l’òrgan que reuneix els representants permanents, els ambaixadors, dels estats membres davant la UE i prepara les decisions que després adopta formalment el Consell de la UE. En aquest cas, els representants dels governs han assolit la unanimitat necessària per a validar l’acord d’associació i determinar-ne la naturalesa jurídica mixta.

La validació ha estat, formalment, plàcida. Segons que ha explicat el secretari d’estat d’Afers Estrangers de San Marino, Luca Beccari, els governs ja havien acceptat per unanimitat que el dossier fos inclòs a l’ordre del dia i ahir el text va ser adoptat sense debat. Això significa que les reserves que fins ara impedien el consens han estat retirades o prou resoltes perquè l’expedient pugui avançar.

Avui, el Consell de la Unió Europea l’ha adoptat formalment. Aquest tràmit, de fet, no exigia necessàriament una reunió presencial dels ministres, sinó que s’ha pogut fer amb un procediment escrit, pel qual els governs formalitzen la seva posició sense haver-se de reunir. Ara, començarà el procés formal de signatura. Primer signaran l’acord els vint-i-set estats membres i després Andorra, San Marino i la Comissió Europea. Espot creu que se signarà al setembre i les autoritats sanmarineses han ampliat el marge fins a principi d’octubre.

Per què Bulgària blocava l’acord?

El principal obstacle d’aquestes darreres setmanes havia estat el vet de Bulgària, que afectava Andorra malgrat de no estar-hi implicada directament.  La controvèrsia provenia d’un litigi entre inversors búlgars vinculats al grup Starcom i les autoritats de San Marino. Starcom havia provat de comprar la majoria de participacions de la Banca di San Marino, però l’operació no va reeixir perquè les autoritats sanmarineses van expressar dubtes sobre l’origen dels diners i una part dels fons aportats va restar immobilitzada per un procediment judicial.

El conflicte va deixar de ser estrictament financer i va adquirir una dimensió diplomàtica. Finalment, s’ha aixecat el vet arran d’una resolució judicial que ha permès als inversors de recuperar 8,5 milions dels prop de 15 en disputa, tot i no haver-se resolt completament el litigi.

El vist-i-plau del COREPER tanca aquesta fase. Tanmateix, el caràcter mixt de l’acord significa que Bulgària, com la resta dels estats membres, hi hauran de tornar a donar l’aval durant el procés de ratificació.

Què significa concretament que l’acord sigui mixt?

Un acord és mixt quan inclou matèries que són competència de la Unió Europea i algunes altres que són dels estats membres. Aquesta distinció té conseqüències polítiques i temporals molt importants. Si l’acord hagués estat considerat de competència exclusiva de la Unió Europea, el procediment hauria estat més senzill: autorització de la signatura per part del Consell, signatura de l’acord, consentiment del Parlament Europeu i, finalment, adopció pel Consell de la decisió de conclusió.

Com que és mixt, el procediment es torna més complex. L’acord haurà de ser signat pels vint-i-set estats membres i, més tard, cadascun l’haurà de ratificar d’acord amb el seu ordenament constitucional. En alguns casos, com Bèlgica, també s’hi han de pronunciar els parlaments regionals i comunitaris competents, com els de Flandes, Valònia, Brussel·les i les comunitats lingüístiques. I en alguns altres, com Alemanya o Àustria, hi han de votar les cambres que representen els territoris.

La naturalesa mixta no modifica el contingut del text, però sí que n’altera la tramitació. Els parlaments no podran introduir-hi esmenes ni modificar unilateralment el text negociat, però això no elimina els riscs polítics. Un parlament pot endarrerir-ne la tramitació o refusar-la i, en aquest cas, les parts podrien haver de cercar una solució política, com ara incorporar declaracions interpretatives o protocols addicionals o, en una hipòtesi més complexa, reobrir una part de les negociacions.

Entre els àmbits que alguns governs han considerat vinculats a competències estatals hi ha determinats aspectes fiscals, les inversions, la mobilitat laboral o els serveis financers.

Es podrà aplicar abans d’haver-lo ratificat tots els estats?

La signatura certifica que les parts accepten formalment el text negociat i obre la fase de ratificació. No significa que l’acord entri en vigor de manera immediata. Una vegada signat, el Parlament Europeu haurà de donar-hi el consentiment. Paral·lelament, els estats membres podran començar sengles procediments de ratificació.

Andorra i San Marino també hauran de completar els tràmits interns. En el cas andorrà, aquest recorregut inclou el referèndum promès pel govern i una votació posterior al Consell General. No hi ha cap termini europeu únic que obligui tots els estats membres a ratificar el tractat en una data determinada. Per tant, la ratificació completa es pot allargar anys. Unes eleccions, una crisi de govern, un canvi de majoria parlamentària o una controvèrsia bilateral poden alentir el procediment en qualsevol estat.

Això fa que, sense calendari clar, en els acords mixts, les parts corresponents a competències de la Unió Europea es puguin aplicar provisionalment abans no s’hagin completat totes les ratificacions estatals. Això permetria que una part important de l’acord comencés a tenir efectes abans. El govern andorrà ha defensat que la gran majoria del text correspon a competències europees i que, per tant, se’n podria preveure una aplicació provisional. Tanmateix, aquesta aplicació no és automàtica, sinó que la decisió de signatura i els instruments jurídics associats hauran de determinar quines disposicions es poden aplicar provisionalment i quines han d’esperar la ratificació completa.

En el cas andorrà, a més, no es podrà aplicar l’acord sense haver completat abans el procediment polític i constitucional intern. El govern ha deixat clar que el referèndum i la ratificació del Consell General seran condicions necessàries. Durant un període que podria ser llarg, doncs, l’acord podria funcionar a dues velocitats: una part aplicada provisionalment i una altra encara pendent de les ratificacions estatals.

Quan es farà el referèndum?

El govern de Xavier Espot manté el full de ruta anunciat: el referèndum es convocarà quan l’acord hagi estat signat i el Parlament Europeu hi hagi donat el consentiment. Per tant, no n’hi haurà prou amb la signatura prevista al setembre, sinó que caldrà esperar que l’eurocambra examini el text i l’aprovi.

Solament aleshores el govern convocarà el referèndum. Si el resultat és favorable, l’acord serà sotmès al Consell General perquè el ratifiqui. Aquesta votació requerirà una majoria qualificada de dues terceres parts. Sense aquesta ratificació, l’acord no es podria aplicar a Andorra, encara que hagués estat aprovat per les institucions europees i pels altres estats.

El calendari dependrà de quan el Consell autoritzi formalment la signatura, de quan se signi efectivament el text i de la rapidesa amb què el Parlament Europeu en tramiti el consentiment. Si la signatura es fa entre el setembre i l’octubre i la tramitació europea s’allarga uns quants mesos, la consulta es podria acostar molt a les eleccions andorranes de l’abril del 2027.

Aquest calendari continua essent motiu de disputa política. Demòcrates i Ciutadans Compromesos, que donen suport al govern, consideren que els terminis responen a la tramitació ordinària dels acords internacionals i celebren que el desblocatge porti la signatura aquesta tardor. El Partit Socialdemòcrata també ha rebut positivament l’avenç i confia que el text pugui arribar a la població quan s’hagin enllestit els tràmits europeus.

Concòrdia i Andorra Endavant, en canvi, insisteixen que el referèndum s’hauria de convocar abans de la signatura. Cerni Escalé sosté que, una vegada superat el blocatge del COREPER, els andorrans s’hi haurien de pronunciar abans que els parlaments dels estats membres comencessin a ratificar el tractat. Segons aquest criteri, no tindria sentit que uns altres estats es pronunciessin sobre l’acord abans que la població andorrana. Carine Montaner acusa l’executiu d’endarrerir innecessàriament la consulta i creu que ja s’hauria d’haver fet a mitjan legislatura.

Es podrà fer abans de les eleccions?

És possible fer el referèndum durant aquesta legislatura, però el marge és estret. Si la signatura és al setembre i el Parlament Europeu necessita uns quants mesos per a donar-hi el consentiment, la consulta es podria fer a començament del 2027. Això l’acostaria molt a les eleccions andorranes. El govern també haurà de reservar temps per a la campanya informativa, l’organització de la consulta i el debat públic sobre un text jurídicament molt extens. En aquest context, el debat sobre l’acord es podria barrejar amb una valoració de la gestió del govern d’Espot, especialment perquè el text no té el suport unànime dels grups parlamentaris.

Un referèndum massa a la vora de les eleccions podria convertir la campanya sobre l’acord en una pre-campanya electoral. Però ajornar-lo més enllà de la legislatura significaria que Espot no podria complir personalment un dels seus compromisos polítics principals, obriria la porta a majories diferents del Consell General, esdevindria un tema central en campanya i el referèndum es convertiria en una votació partidista més que sobre l’acord.

El desblocatge del COREPER torna a fer possible ara que el referèndum es faci abans de les eleccions, però no ho garanteix.